18.10.2017

7. Monialaisuus hallinnon haasteena

 

Työryhmä kokoontuu torstaina 26.10.2017 klo 15:45-18:00 salissa L310

Asiakaslähtöisyys, vaikuttavuus, kustannustehokkuus ovat hyvinvointipalveluiden yhteensovitettamisen keskeisiä tavoitteita. Maakunnallisiin palveluihin siirtyminen vuonna 2019 tulee edelleen lisäämään palveluiden yhteensovittamisen tarvetta. Myös “uudet sosiaaliset riskit” edellyttävät hallinnonalat (sosiaali-, terveys-, työllisyys- ja kuntoutuspalvelut) ylittäviä palvelukokonaisuuksia. Miten palvelujärjestelmä onnistuu vastaamaan asiakkaiden monialaiseen palvelutarpeeseen?

“Monialaisuus hallinnon haasteena” -ryhmän esitykset tuovat näkyviksi monitoimijaisen palvelujärjestelmän rakenteellisia haasteita.  Esityksiä toivotaan seuraavista aiheista:

  • Monialaisuuden edistäminen rakenteita ja rahoitusta uudistamalla
  • Monialaisten palveluiden ohjauksen edellytykset ja toimintamallien modernisointi
  • Asiakaslähtöisyys-, vaikuttavuus- ja kustannustehokkuustavoitteiden saavuttaminen monialaisten palveluiden avulla
  • Käytänteet palveluiden yhteensovittamisen onnistumisen takana
 

Tämän ryhmän erityinen kiinnostuksen kohteena on monialaisten palvelukokonaisuuksien toteuttamiselle asetettujen tavoitteiden ja käytännön toimeenpanon suhde uudistuvassa palvelujärjestelmässä. Esimerkkejä ryhmään sopivista tutkimuskohteista ovat mm. sote-uudistuksen rakenteelliset muutokset, TYP-verkostojen toiminta, ohjaamot sekä ammatillisen että sosiaalisen kuntoutuksen palvelut osana palvelujärjestelmän kokonaisuutta.

Koordinaattorit:

 

Abstraktit

 

Yhteensovittava johtaminen työllisyys-, sosiaali- ja kuntoutuspalveluiden integraation ratkaisuna? Kyselytutkimus TYP-verkostojen johtajille

Jaakko Harkko, YTM, Kuntoutussäätiö
Anne Määttä, VTT, DIAK
 

 Palveluintegraatio on osa eurooppalaisissa hyvinvointivaltioissa tapahtunutta ”aktivointikäännettä”. Monialaisen yhteistyön tavoitteena saavuttaa tavoitteita, joihin eri toimijat eivät erillään toimien pysty. TYP:ssä tavoitteena on edistää työttömien työllistymistä tarjoamalla heille heidän palvelutarpeensa mukaisia työvoimapalveluja sekä sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalveluja. TYP on työ- ja elinkeinotoimiston, kunnan ja Kansaneläkelaitoksen palvelujen yhteensovittamista. Yhteensovittavalla johtamisella tarkoitetaan hallinnonalat ylittävää, strategista ja operationaalista voimavarojen, yhteisen tavoitteen sekä kumppanuuden koordinoimista. Eri organisaatioiden työ perustuu erilaisiin vastuualueisiin, säännöksiin, toimintatapoihin ja perinteisiin, mikä luo TYP:n johtamiselle omat erityiset haasteensa.TYP-johtamisen erityispiirre on, että TYP-verkoston johtaja käyttää heijasteista valtaa: hänen on vaikutettava asioihin, joihin hänellä ei ole suoranaista määräysvaltaa mutta joiden toteutuminen on hänen vastuullaan.

Esityksessämme etsimme vastauksia kysymyksiin, 1) millaisia yhteistyökäytäntöjä ja asiakasprosesseja TYP-johtaja johtaa? 2) kuinka resurssit kohdentuvat ja mahdollistaako ohjausrakenne TYP:n tavoitteellisen johtamisen? ja 3) kuinka pitkäjänteinen palveluiden integraatio (yhteistyökäytännöt ja asiakasprosessit) toteutuu? Esityksessä esitetään tuloksia TYP-johtajille (n=28) tehdystä webropol-kyselystä. Aineiston analyysi perustuu määrällisen aineiston osalta aritmeettisten keskiarvojen ja ristiintaulukointien analyysiin, sekä avovastausten osalta laadulliseen sisällön analyysiin.

Tulosten perusteella TYP-lainsäädännön pohjalta on luotu hyvin heterogeeninen paikallisten kumppanuuksiin perustuva toimintatapa. TYP-johtajat kokivat eri TYP-toimijoiden yhteisen tavoitteenasettelun onnistuneeksi. Lisäksi työntekijöiden tietoisuus toistensa osaamisesta ja työnjako osaamisalueiden mukaisesti koettiin toimivaksi. Toisaalta ”heijasteiset toimivalta- ja vastuusuhteet” asettavat haasteita toiminnan resurssien tarkoituksenmukaiselle kohdentamiselle ja tavoitteellisuuden lisäämiselle. Keskeisiä TYP-johtajien esittämiä kehittämistarpeita olivat TYP:n toimintaperiaatteen ja toimijavastuiden selkeyttäminen, sekä toiminnan tavoitteellisuuden lisääminen.

 

Rahapeliriippuvuus esimerkkinä hallinnonalat ylittävästä palveluntarpeesta

Maria Heiskanen
 

Rahapeliriippuvuudesta kärsii noin prosentti suomalaisista, ja liiallinen rahapelaaminen johtaa tai liittyy niin terveydellisiin, sosiaalisiin kuin taloudellisiinkin vaikeuksiin. Ongelman moniulotteisuudesta johtuen rahariippuvuudesta kärsiviä auttavat palvelut ovat levittäytyneet monelle eri hallinnonalalle sekä julkisella, yksityisellä että järjestösektorilla.
Esityksessä kuvataan rahapelaamiseen erikoistuneiden asiakastyöntekijöiden haastatteluiden avulla heidän yhteistyötään muiden palvelujen työntekijöiden kanssa. Rahapeliriippuvuuteen erikoistuneita palveluita ovat esimerkiksi neuvonta, vertaistuki, keskusteluapu ja hoito-ohjelma verkossa. Asiakkailla saattaa olla päällekkäisiä kontakteja esimerkiksi kunnallisiin sosiaali- ja terveyspalveluihin, talous- ja velkaneuvontaan, yksityisiin terapeutteihin tai kolmannelle sektorille, esimerkiksi Takuusäätiöön. Esityksessä kysytään: millaisia yhteistyösuhteita eri palvelujen asiakastyöntekijöiden välillä on? Mitkä palvelujen väliset työnjaot rahapeliriippuvuuden hoidossa koetaan parhaiksi? Mitä haasteita ja edistäviä tekijöitä yhteistyölle on?
Rahapeliriippuvuus on erinomainen esimerkki hallinnonalat ylittävästä palveluntarpeesta: mahdollisesti koko perhettä koskeva ongelma ei ole vain terveydellinen, sosiaalinen tai taloudellinen, vaan usein sekoitus kaikkia näitä. Samaan aikaan kun peliriippuvuutta käsitellään erityispalveluissa, päällekkäistä mielenterveysongelmaa saatetaan hoitaa mielenterveyspalveluissa ja toimeentuloasioita käsitellä Kelassa tai sosiaalitoimessa. Missä määrin yhteistyö näiden palveluiden välillä on toivottavaa, tarpeellista ja jopa välttämätöntä? Tässä lähestytään ilmiötä siihen liittyvän erityisosaamisen kautta, suhteessa muihin palveluihin. Monialaiset palvelukokonaisuudet esiintyvät strategioissa, mutta miltä tilanne näyttää käytännön asiakastyön tasolla?

 

Monialainen koordinaatio vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisessä

Peppi Saikku
 

Vaikeasti työllistyvien tilanteet edustavat ”ilkeää ongelmaa”, joka ylittää politiikka-, sektori-, hallinto- ja palvelurajoja ja edellyttää uudenlaisia yhteiskuntapoliittisia toimintatapoja. Vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistäminen asettuu työttömien aktivointipolitiikan (työvoima- ja sosiaalipolitiikan) sekä kuntoutus- ja työkykypolitiikkojen rajapinnalle.

Tutkimuksen kohteena on vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisen monialainen koordinaatio, jolla tarkoitetaan toimintapolitiikkojen, hallinnontasojen, hallinnonalojen ja toimijoiden yhteensovittamista. Tutkimustehtävänä on selvittää yhteistä hallintaa (joined-up governance) vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisessä. Yhteistä hallintaa tarkastellaan vertikaalisen ja horisontaalisen koordinaation sekä monialaisen koordinaation hallinnan ideaalimuotojen kautta. Tutkimus pohjautuu neljään empiiriseen osatutkimukseen yhdistäen määrällisen ja laadullisen tutkimuksen tuottamia tuloksia.

Tutkimuksen mukaan vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisen monialaisessa koordinaatiossa korostuu horisontaalinen ulottuvuus, monisektorinen koordinaatio. Tähän kytkeytyy myös moniammatillista koordinaatiota. Nämä näkyvät paitsi sektorirajat ylittävinä toimintapolitiikkoina ja yhteistyörakenteina, myös sektori- ja ammattirajoista kiinni pitämisenä. Monitoimijuus sekä vertikaalinen ulottuvuus, monitasoisuus, ovat vähemmän keskeisiä.  Hallinnan ideaalimuotoina ilmenevät perinteisten hierarkkisten ratkaisujen ohella erityisesti verkostomaisen hallinnan muodot, mutta tunnistettavissa on myös itsehallintaa ja markkinaehtoista hallintaa.

Pyrkimystä yhteiseen hallintaan on ajallisessa tarkastelussa selkeämmin näkyvissä vaikeasti työllistyviä koskevien työvoima- ja sosiaalipolitiikkojen ja -palvelujen yhteensovittamisessa aktivointipolitiikan kehyksessä kuin kuntoutus- ja työkykypolitiikkojen liittymisessä tähän. Muutokset monialaisessa koordinaatiossa ovat kohdistuneet enemmän horisontaaliseen kuin vertikaaliseen koordinaatioon. Verkostomainen hallinta on saattanut hämärtää työn- ja vastuunjakoa vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisessä. Toisaalta se on voinut tuottaa joustavia ratkaisuja ja yhdistää eri hallinnonaloja ja toimijoita asiakaslähtöisesti.

Vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisen monialainen koordinaatio on muutoksessa, jota kuvastavat monitoimijaisen koordinaation merkityksen kasvu sekä markkinaehtoisen hallinnan ja itsehallinnan korostuminen. Tämä asettaa uusia haasteita vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisen yhteisen hallinnan pyrkimyksille. 

 

Poikkihallinnollisen päätöksenteon rationaalisuus toimeentulotukiuudistuksen valmistelussa

Hanna-Mari Heinonen ja Markku Laatu
 

Max Weberin (1922) mukaan modernin byrokratian ideaalimalli toimii rationaalisesti ja laskelmoidusti sille asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Modernisaation myötä yhteiskunnat käyvät laajemminkin läpi rationaalistumisen prosessin. Weber (1905) näkee kehityksessä myös varjopuolia: sen lopputuloksena sosiaalinen elämä on järkeistymässä ja teknokratisoitumassa asiantuntijoiden hallitsemaksi ”rautahäkiksi”.

Julkisissa sosiaaliturvaorganisaatioissa on nähtävissä samoja rationaalisen organisoitumisen piirteitä ja tavoitteita sekä niihin liittyviä ongelmia. Myös poikkihallinnollisessa päätöksenteossa pyritään rationaaliseen toimintaan. Rationaalisen päätöksenteon ideaalissa organisaatiot ja niiden muodostamat yhteistoimintaverkostot asettavat selkeitä tavoitteita ja pyrkivät niitä kohti keräämällä, käsittelemällä ja tulkitsemalla informaatiota systemaattisesti ja järjestelmällisesti (ks. Simon 1979).

Organisaatioiden toiminnan rationaalisuuden on kuitenkin käytännössä todettu olevan monella tapaa rajoittunutta (ks. esim. Simon 1979, Arrow 1963, Etzioni 1988). Esimerkiksi Amitai Etzionin (1988) mukaan päätöksenteko tapahtuu suurelta osin tunnesävytteisesti, arvojen ja emootioiden pohjalta eikä loogis-empiirisesti. Etzioni erottelee ensin mainittuja rajoitteita, jotka vaikuttavat sekä siihen, mikä otetaan toiminnan tavoitteeksi, että siihen, miten tähän tavoitteeseen päästään. 

Myös vuoden 2017 alussa toteutetun toimeentulotukiuudistuksen taustalla on joukko poikkihallinnollisesti ja Kelan sisällä tehtyjä päätöksiä, joiden rationaalisuus on sittemmin kyseenalaistettu. Uudistuksen alkuvaiheen epäonnistumisen myötä on tullut selväksi, että osa päätöksistä on ollut jälkikäteen arvioiden puutteellisia ja virheellisiä, vaikka uudistuksen valmistelua tehtiin huolella poikkihallinnollisena yhteistyönä mm. kuntien kanssa. Uudistuksen valmistelun voi katsoa monin osin epäonnistuneen, koska etenkin keväällä toimeentulotukihakemusten käsittelyajat venyivät kohtuuttoman pitkiksi, palvelut ruuhkautuivat ja asiakkaiden kiireellisen avun saanti vaikeutui.

Tutkimuksessa tarkastellaan toimeentulotukiuudistuksen valmistelua sarjana organisaation rationaaliseen päätöksentekoon liittyviä valintatilanteita ja niiden seurauksia. Kysymme erityisesti, millä tavalla ja missä kohdin valmistelutyötä koskevaa päätöksentekoa ohjasivat tunneperäiset normatiivis-affektiiviset tekijät ja mitkä asiat näin vaikuttivat (joko yksilö- tai organisaatiotasolla) siihen, että valmistelutyössä epäonnistuttiin. Arvioinnin kohteena ei siis ole niinkään toimeentulotukiuudistuksen tavoitteiden toteutuminen vaan valmistelutyöhön liittyneen päätöksenteon rationaliteetti.

Tutkimuksen aineistona on uudistuksen valmisteluun osallistuneiden Kelan ja muiden hallinnonalojen työntekijöiden haastattelut. Käsittelemme esityksessämme haastatteluaineistosta tekemiämme alustavia havaintoja.

 

SOTE- uudistus vaikeassa asemassa olevien ihmisten palvelujen uhkana vai mahdollisuutena?

Jouko Karjalainen
 

Kiistämätöntä on, että laajempi väestöpohja parantaa erityispalvelujen saatavuutta ja laatua (lastensuojelu, vammaispalvelut, päihdehuolto, ikääntyneet, sosiaalityö, erikoissairaanhoito). Sosiaalihuollon erityispalveluilla on sitä paitsi pitkä kokemus yhteistoiminnasta kuntayhtymien puitteissa. Todennäköisesti, tai toivottavasti, uudistus tuleekin toteutumaan monien palveluiden osalta olemassa olevien yhteistoiminta-alueiden puitteissa. Parhaimmillaan juuri huono-osaisille suunnatut erityispalvelut ulottuvat sellaisiinkin kuntiin, joissa niitä ei ole ollut käytännössä saatavilla.

Kyse on kuitenkin myös siitä, kuinka esimerkiksi päihde- ja mielenterveysongelmiin kyetään vastaamaan perustasolla sote- keskuksissa , ja miten sosiaali- ja terveydenhuollon integraatio toteutuu.  Uudistus voi myös pirstoa kokonaisuuksia ja päihde- ja mielenterveystyön integraation kokemukset eivät pelkästään lupaavia.

Moni muukaan asia ei ole vielä noussut valmistelujen agendalle, ehkä vammais- ja vanhuspalveluja lukuun ottamatta. Muiden erityisryhmien asumiseen on etenkin suurissa kaupungeissa suunnattu 1980-luvulta lähtien runsaasti voimavaroja. Ovatko ne jatkossa osa maakuntien vai kuntiin jääviä sote- palveluita, vai tuleeko niistä osa kuntien kiinteistötoimen sosiaalista asuntokantaa?

Valinnanvapaus on mahdollista vain osalle sosiaalihuollon asiakkaita. Erityisenä huolena ovat paljon palveluita tarvitsevat huono-osaiset asiakkaat, ne siihen kymmenykseen, joka aiheuttaa kolme neljäsosaa sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksista. He tarvitsevat keskimäärin viittä palvelua ja etuutta kerrallaan, joten sote -uudistuksessa pitäisi juuri heidän kohdallaan kyetä palveluviidakkoon raivaamaan toimivia jatkumoita.  Se lienee sosiaali- ja terveydenhuollon integraation korkein tavoite? Toisaalta uuteen valmisteluun mennyt ”valinnanvapausmalli heikentää maakunnan kykyä toteuttaa sosiaali- ja terveyspalvelujen integraatiota alueellaan” (HE:n oma vaikutusarvio).

Kannattaa myös muistaa, missä markkinat, siellä kermankuorinta.